这其中，普通政府信息发布、公开的目的多在于提高政府工作的透明度，以监督行政行为。

摘要:  《宪法》第143条作为首都条款不仅具有一般国家标志的象征意义，更对回应当下一系列改革的迫切需求具有特殊的规范价值。而《宪法》143条首都是北京的表述也暗含了对城市功能的充分尊重，两种功能共生格局的打破势将面临合宪性诘难。

其四，对首都宪法功能的实施若影响北京市城市功能的正常实现，因两者分属中央事权和地方事权范畴，在当前央地事权规范划分尚不明晰的情况下，相关解决方案应在一定程度上基于中央与北京市共同协商的结果而最终确定。关于内部消弭，典型实例如《北京城市总体规划（2016年—2035年）》17条提出了一核一主一副、两轴多点一区的城市空间结构，其中一核即首都功能核心区，这意味着目前东城区和西城区共92.5平方公里的区域将主要承担首都功能，因此原位于东城区正义路2号、作为城市功能典型代表的北京市政府就只能选择迁移，但又无法迁出市境，通州行政副中心的建设应运而生。《首都法》使北京原本抽象的作为首都的宪法义务被系统化、明确化，对相应城市功能损失的均衡与补充制度同样应予明晰。第四章首都与周边地区的关系，聚焦首都的外部横向关系。[34]直辖即古之直隶，最早可见于宋太祖乾德五年的陕西三泉县（今宁陕县一部分），[35]北宋的京畿路（下设开封府，治陈留县）是最早的中央直辖的首都圈。

同时，北京在承担作为首都的宪法义务时，虽然接受中央委办导致城市功能的抑制不可避免，但却并未因此消解同中央协商或议价的权利。英国地理学家柯尼希（V. Cornish）总结了建都的三大要件：自然仓库、交通枢纽和便于防守。由于不明原因肺炎监测的主要目的是发现SARS和人禽流感等可能造成广泛传播、对公共卫生构成严重危害、临床上主要表现为肺炎的传染性呼吸道疾病，所以，各级地方政府担心经济和社会稳定等问题而对此极其关注。

（4）持续不间断地发布信息，增加确定的信息，减少以往发布信息的不确定性，甚至自我纠正过去发布的错误信息，包括传染病相关信息和预警指导。换一个角度看，专家的调查和监督责任也是集中权威原则的体现。‘比如会出现什么风险？医疗资源挤兑、谣言四起，物资抢购……不是随随便便任何一个地方、任何一个部门说发布就能发布的。第三，不实信息的正面效用。

[5] 另一方面，突发的传染病，尤其是传播力强又同时具有致命性的传染病，不仅会导致社会恐慌，也会威胁公众的健康和生命。公众舆论关注和质疑较多的是武汉市政府、中国疾病预防控制中心（以下简称中国疾控中心）以及国家卫健委派去武汉调查的前两批专家组在疫情暴发初期防控工作的实效性问题。

[11]该法第4条规定：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。[16]参见洪梅：《新形势下公共卫生领域人才队伍建设现状分析及对策》，《中国卫生人才》2015年第2期，第79-80页。……健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，……推动各类监督有机贯通、相互协调。[41]See Lawrence O. Gostin, Public Health Law: Power, Duty, Restraint (2nd ed.), University of California Press, 2008, p.74. [42]See Anthony Giddens, supra note [33], p.5. [43]Roberta A. Johnson, supra note [38], p.74. 作者简介：沈岿，法学博士，北京大学法学院教授。

[17]参见刘丽群、赵琦、赵根明、姜庆五：《我国突发公共卫生事件应急预警体系的现状》，《中国血吸虫病防治杂志》2006年第3期，第212页。换言之，两部法律放在一处解释，最终仍然可以解释为仅省级政府（不包括其他地方政府）有权作出预警。疫情信息发布权则属于国务院卫生部门和其授权的省级卫生部门。[22]四是传染病暴发、流行时的疫情信息发布。

就本文所关注的突发传染病信息发布而言，应当进行更为细致的分类和分级：（1）突发传染病的性质、种类、按什么种类管理等信息的发布权限，在国务院、国务院卫生部门和省级政府之间进行划分。下文就是关于为何需要这些原则、以及它们之间的结合应该如何在法律改革中具体展开的讨论。

[6]风险权衡没有传染病专家不行，但突发传染病信息发布应予考量的因素，显然已经超出传染病专业判断的范畴。关键词:  传染病 信息发布 决策责任 集中权威 就地效能 监督矫正 引言 2020年初，一场始料未及的传染病疫情，开始在中国武汉暴发。

另一方面，如果采取了事后证明没有必要采取的行动，就会被认为是过于严厉，只是依据臆测而为。即便未来的法律为发挥专家监督的最大功效，明确专家的权力和责任，也不可能改变专家依附行政的属性。县级以上地方政府都设置有专业的卫生行政部门和疾控中心，各地也有各类医疗卫生机构。[27]参见向妮娟、余宏杰、冯子健：《2004-2009年中国不明原因肺炎病例报告情况分析》，《疾病监测》2010年第5期，第404页。未来指向的则似乎是更加重要的，即我们是否可以在追究责任的过程中，发现制度的漏洞，并进行有效的填补或修缮，从而为未来重大疫情的处置积累经验。第三，应当在相当程度上依赖地市、区县层级的地方政府及其卫生部门，发挥其更有能力第一时间掌握本地突发传染病相关信息的地理优势，确保作出快速反应，以下简称为就地效能原则。

[13]基于上述三点的考量，称两部法律明显冲突，并不为过。但是，在上报病例中，最终被诊断为人禽流感病例的仅占很小比例，而被诊断为其他病例的占大多数。

然而，原先设计为临床医生、医疗机构可以决定完成的不明原因肺炎的网络直报，最终还是受制于地方政府。[34]（3）同时发布针对公众心理和行动的预警指导。

国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。前引[13]，舒彬、廖巧红文，第625页。

但是，即便按此解释仍然存在一定的问题：一是《突发事件应对法》并没有提及国务院卫生部门可以是预警责任者，与《传染病防治法》还是不一致。二是对地方的信息发布权（如预警）实施更加有效的监督，在地方信息发布失灵的情况下及时予以矫正，而不是代其发布信息，也不是仅仅给予帮助或指导。[26] 此次病毒是之前并不了解的新型冠状病毒，其引起的肺炎，在直报系统中，或者可以在传染病疫情报告流程中报为其他类别，或者可以走不明原因肺炎诊断、报告流程。普通人还可以发现并批评政府发布的信息有漏洞、前后不一致或明显有悖常理。

有的医生、医疗机构对没有确诊的病例不愿轻易填报。[33]既然科学是在无穷无尽的未知中寻找和积累知识，既然新型病毒的出现通常总是在最初阶段具有极大的不确定性，之后在不断处置过程中才会增加可确定的知识，那么，相关信息的发布就绝不能等到一切都确定以后再进行。

[3] 与疫情信息发布相关的，还有国家卫健委派去武汉调查的前两批专家组。参见前引[4〕，俞琴、黎诗韵文。

[42]没有摆脱困境的出路，但唯一的保障就是透明。一方面，没有采取积极的行动，可能会导致灾难性后果。

但是，在离信息越近、发布效能越高的假定背后，又潜藏着三个可能的制度风险。[3]参见彭丹妮、钱炜：《高福领导的CDC为何遭遇信任危机？》，《中国新闻周刊》2020年3月2日，总第937期。一是通过调查核实，判断传染病相关信息是否有属于国务院卫生部门或省级卫生部门发布范围的，如确实有，应当在委托主体的授意下以委托主体的名义及时予以发布。一是中国疾控中心并无权力发布疫情信息，这个回应同样牵扯到权限问题。

本质上，预警是在考虑了资料的不完全性、危害的不确定性之后，仍要在有必要采取措施的地方进行危害警告的一种方法，是考虑到科学依据的有限性而采取的方法。虚假的、不真实的传染病信息造成民众恐慌、秩序混乱以及经济、社会代价，当然是应该尽可能避免的。

但是，高速运转的权威性决策机制的实效性如何则不无疑问。因此，必须有一种广泛存在的监督和矫正体系，以避免或减少上述原则和配套制度的失灵。

See U.S.Department of Health and Human Services, Center for Disease Control and Prevention (ed.), Crisis and Emergency Communication, 2014, p.12. [35]参见徐青松、段炼：《论突发公共卫生事件信息公开》，《现代预防医学》2009年第11期，第2061页。传染病预警信息的发布，必须在强化的风险预防意识、风险跟踪意识之中进行，必须做到：（1）掌握突发传染病风险信息以后，在分类分级的权限范围内第一时间发布有权发布的信息。

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